Acción Directa de Inconstitucionalidad (ADI): Competencia, Legitimación y Vacatio Legis . (Parte 1 de 2).

Por Manuel Alejandro Bordas Nina.

Introito:

El interés por abordar este tema es producto de la interposición, el 7 de agosto de 2025, por parte de la Fundación para la Promoción de Estudios Legales (FUNPREL), de una acción directa contra el artículo 310 del nuevo Código Penal. Sin entrar aún en los aspectos sustantivos de este caso, que serán tratados en la segunda parte del presente trabajo, este artículo se centra en los elementos formales que estructuran esta figura procesal: i) su fundamento normativo, ii) la competencia del Tribunal Constitucional, iii) la legitimación activa y iv) la procedencia frente a normas en período de vacatio legis.

1. Fundamento constitucional y legal de la acción directa de inconstitucionalidad.

El punto de partida es el artículo 185, numeral 1, de la Constitución de la República Dominicana, el cual establece:

“El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia:

1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido”.

Este mandato constitucional encuentra desarrollo en los artículos 36 al 49 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTCPC). El artículo 36 dispone textualmente:

“La acción directa de inconstitucionalidad se interpone ante el Tribunal Constitucional contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, que infrinjan por acción u omisión, alguna norma sustantiva”.

Estas disposiciones configuran un mecanismo abstracto y erga omnes. Su carácter abstracto significa que no requiere la existencia de un litigio previo ni un daño concreto, pues el análisis se centra exclusivamente en la compatibilidad de la norma impugnada con la Constitución. El efecto erga omnes implica que, si se acoge la acción, la decisión despliega efectos generales y elimina la disposición del ordenamiento jurídico.

La jurisprudencia ha reforzado esta naturaleza al establecer de forma reiterada en las sentencias TC/0520/16 y TC/0057/18 lo siguiente: “En un proceso de acción directa de inconstitucionalidad el Tribunal se pronuncia en abstracto y con efectos generales sobre si la norma impugnada es o no compatible con la Constitución”.

2. Competencia exclusiva del Tribunal Constitucional.

La competencia para conocer la acción directa de inconstitucionalidad es exclusiva del Tribunal Constitucional. Así lo reafirma el artículo 185 constitucional y el artículo 9 de la LOTCPC, que define al Tribunal como “el órgano competente para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales”.

Esta exclusividad significa que los tribunales ordinarios no pueden declarar la nulidad de una norma con efectos generales. Ellos pueden ejercer control difuso[1], pero sus decisiones sólo afectan al caso concreto.

El diseño institucional dominicano establece así un modelo mixto:

a.     Control concentrado: ejercido por el Tribunal Constitucional, con efectos generales.

b.     Control difuso: ejercido por cualquier juez, con efectos inter partes.

3. Legitimación activa: el interés legítimo y jurídicamente protegido.

La legitimación activa en la acción directa de inconstitucionalidad no es un mero formalismo procesal; constituye la puerta de entrada para que cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido pueda cuestionar una norma contraria a la Constitución. El legislador, consciente de la importancia de este mecanismo, dejó un marco sumamente amplio, permitiendo no solo quienes resulten directamente afectados, sino prácticamente cualquier ciudadano o residente con vocación de proteger el orden constitucional, pueda accionar. Este enfoque asegura que el control de constitucionalidad no quede restringido a un grupo reducido, sino que sea verdaderamente un derecho ciudadano. A continuación, algunas opiniones  de jueces, abogados y el propio TC:

3.1 El exmagistrado del Tribunal Constitucional Dominicano, Jottin Cury Hijo, sostiene que “las leyes, en sentido estricto, al ser votadas por el Congreso Nacional y promulgadas por el Poder Ejecutivo, por lo general no ofrecen ninguna dificultad para ser atacadas en inconstitucionalidad, puesto que usualmente son normas de alcance general cuyos efectos alcanzan a todos los ciudadanos”[2].

3.2 El magistrado Alejandro Vargas sostiene que, para tener legitimidad activa en este tipo de acciones, “es suficiente demostrar que la norma atacada genera una ‘afectación’ de derechos, y se tiene, por tanto, calidad como persona con interés legítimo y jurídicamente protegido”[3].

3.3 El profesor Eduardo Jorge Prats afirma que “en el caso dominicano, conlleva a presumir que, por lo menos en lo que respecta al cuestionamiento por la vía de la acción directa de inconstitucionalidad de los actos normativos o efectos generales, que cualquier persona tiene interés legítimo y jurídicamente protegido para accionar, que esta acción es una verdadera acción popular y que el Tribunal Constitucional es un tribunal del pueblo, un tribunal ciudadano[4].

El profesor Eduardo continua expresando que: “las acciones de inconstitucionalidad dirigidas contra leyes del Congreso Nacional y reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo y las Administraciones Públicas encuentran un interés legítimamente protegido en la persona de todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional, sean ciudadanos o extranjeros, por el mero hecho de ser eventuales destinatarios de dichas normas generales, incluso en ausencia de una lesión o daño directo o indirecto en los accionantes”[5].

3.4 El expresidente del Tribunal Constitucional Dominicano, magistrado Milton Ray Guevara, coincide con el profesor Eduardo Jorge Prats al reconocer que “respecto a las acciones de inconstitucionalidad dirigidas contra leyes del Congreso Nacional, la existencia de un interés legítimo y jurídicamente protegido en cabeza de todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional –ciudadana y ciudadano, extranjero legalmente residente– para cuestionar directamente la constitucionalidad de dichas normas ante el Tribunal Constitucional, como eventuales destinatarios de las mismas, incluso en ausencia de una lesión o daño directo o indirecto en los accionantes” [6].

3.5  El constitucionalista Nassef Perdomo Cordero puntualiza que “Basta, pues con que la norma atacada sea de aplicación general o que quien la ataque pueda ver sus derechos afectados por ella para que tenga capacidad de acción. No requiere ni de una sanción legal, no puede exigírsele que su derecho se encuentre amenazado ni tampoco que esté disputando su ejercicio en un conflicto que ya esté judicializado[7]”. Esta visión refuerza la idea de que el acceso a la justicia constitucional no debe supeditarse a la existencia de un conflicto actual, sino que puede ejercerse de manera preventiva para preservar la integridad del orden constitucional.

3.6 Finalmente, conforme al criterio vigente del Tribunal Constitucional, se presume que una persona tiene interés legítimo y jurídicamente protegido cuando (i) una persona física goza de sus derechos de ciudadanía; o (ii) cuando se trata de personas jurídicas, cuando se estén constituidas y registradas conformes a las leyes aplicables[8]. Esta presunción opera como una garantía procesal que facilita el acceso al control de constitucionalidad, asegurando que tanto individuos como entidades puedan ejercer de manera efectiva su rol en la defensa del orden constitucional.

De la doctrina y la jurisprudencia citadas se desprende una visión común: el acceso a la justicia constitucional debe ser amplio, preventivo y no condicionado a la existencia de un conflicto judicial previo. Tanto académicos como exmagistrados del Tribunal Constitucional han coincidido en que basta con que la norma impugnada sea de alcance general o que exista la posibilidad de que afecte derechos para que surja la capacidad de accionar. Este consenso refuerza la idea de que el Tribunal Constitucional no es un órgano distante, sino un verdadero tribunal ciudadano, llamado a resguardar la supremacía de la Constitución incluso antes de que un daño se materialice.

4. ¿Puede impugnarse una ley en vacatio legis?

En el ámbito del derecho constitucional dominicano, la respuesta a esta interrogante es afirmativa. El Tribunal Constitucional ha reconocido expresamente la procedencia de la acción directa de inconstitucionalidad contra normas que, aun no habiendo entrado en vigor, han sido promulgadas y publicadas. Un pronunciamiento clave en este sentido se encuentra en la sentencia TC/0599/15, de fecha 17 de diciembre de 2015, dictada con ocasión de la impugnación de la Ley núm. 550-14, que instituía el Código Penal. En dicho fallo, el Tribunal fijó el siguiente criterio:

"(...) si bien es cierto que la ley objeto de la acción no ha entrado en vigencia, no menos cierto es que estamos en presencia de una ley que ya fue promulgada y publicada. En este sentido, la circunstancia de no haber entrado en vigencia no impide que esta ley sea impugnada por vía una acción de inconstitucionalidad".

Este razonamiento parte de una interpretación literal y sistemática del artículo 185 de la Constitución, que al referirse al objeto de la acción directa de inconstitucionalidad menciona únicamente la “ley”, sin supeditar su impugnación a que haya entrado en vigencia. La ausencia de tal condicionamiento normativo evidencia la voluntad del constituyente de permitir un control constitucional preventivo, capaz de evitar que una norma contraria a la Constitución llegue a desplegar efectos jurídicos.

Conclusión:

La acción directa de inconstitucionalidad tiene dos roles pricipales: i) preservar la supremacía de la Constitución, y ii) actuar de manera preventiva frente a eventuales vulneraciones del orden constitucional. La competencia exclusiva del Tribunal Constitucional, la amplitud de la legitimación activa reconocida, y la posibilidad de impugnar leyes incluso durante el período de vacatio legis, configuran un mecanismo robusto y coherente con los estándares internacionales de control concentrado. Este instrumento, al permitir la intervención temprana y abstracta, fortalece el Estado de Derecho y protege tanto los derechos individuales como los intereses colectivos de la ciudadanía.

En la próxima entrega, se abordará el análisis específico de los argumentos fácticos y jurídicos de la ADI interpuesta por FUNPREL en contra del artículo 310 del nuevo Código Penal, examinando cómo las características y alcances de la acción directa de inconstitucionalidad aquí expuestas se proyectan en la estrategia jurídica adoptada y en la defensa de los principios democráticos y las libertades fundamentales.

Referencias:

Colombia. Corte Constitucional. (1995, 30 de noviembre). Sentencia C-568/95.

Constitución de la República Dominicana. (2024). Gaceta Oficial núm. 11170.

Jorge, E. (2013). Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Búho, S.R.L.

Jorge, E., & Valerio, M. (2014). Constitución, justicia constitucional y derecho procesal constitucional. Santo Domingo, República Dominicana: Librería Jurídica Virtual, S.R.L.

Perdomo, N. (2012, 16 de septiembre). Interés legítimo e interpretación constitucional. Acento. https://acento.com.do/opinion/interes-legitimo-e-interpretacion-constitucional-205959.html

Ray Guevara, M. (2014). Opinión constitucional. Santo Domingo, República Dominicana: Amigo del Hogar.

República Dominicana. Suprema Corte de Justicia (en funciones constitucionales). (2010, 11 de agosto). Sentencia núm. 3, BJ 1197.

República Dominicana. Suprema Corte de Justicia (en funciones constitucionales). (2010, 20 de octubre). Sentencia núm. 6, BJ 1199.

República Dominicana. Tribunal Constitucional. (2015, 17 de diciembre). Sentencia TC/0599/15.

República Dominicana. Tribunal Constitucional. (2016, 27 de octubre). Sentencia TC/0520/16.

República Dominicana. Tribunal Constitucional. (2018, 1 de febrero). Sentencia TC/0057/18.

Vargas, J. (2014). Guía práctica de la acción de inconstitucionalidad. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Soto Castillo.

[1] República Dominicana. (2024). Constitución de la República Dominicana, art. 188. “Control difuso. Los tribunales de la República conocerán la excepción de constitucionalidad en los asuntos sometidos a su conocimiento”.

[2] Jorge, E. & Valerio, M. (2014). Constitución, Justicia Constitucional y Derecho Procesal Constitucional. Santo Domingo, República Dominicana: Liberia Jurídica Virtual, S.R.L. p.247.

[3] Vargas, J. (2014). Guía práctica de la acción de inconstitucionalidad. Santo Domingo, R.D.: Editora Soto Castillo. p.60.

[4] Jorge, E. (2013). Comentarios a la LEY ORGÁNICA del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL y de los PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Búho, S.R.L. p. 107.

[5] Jorge, E. (2013). Comentarios a la LEY ORGÁNICA del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL y de los PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES. Santo Domingo, República Dominicana: Editora Búho, S.R.L. p. 107.

[6] Ray, M. (2014). Opinión Constitucional. Santo Domingo, República Dominicana: Amigo del Hogar. p. 408.

[7] Perdomo, N. (2012). Interés legítimo e interpretación constitucional. septiembre 16, 2012, de Acento Sitio web: http://acento.com.do/2012/opinion/205959-interes-legitimo-e-interpretacion-constitucional/.

[8] Tribunal Constitucional de la República Dominicana. (2019). Sentencia TC/0345/19, 8, literal o. Recuperado de https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias/tc034519.